唯有依法重塑公共景区的公益属性，才能根治“截道收费”乱象。
▲稻城亚丁等景区“截道收费”的问题，引发了社会广泛关注。图/陕视新闻
文 | 蔡乐渭
四川稻城亚丁景区“截道收费”被叫停后，云南泸沽湖景区在S307省道设卡收费、山西五台山长期对省道过往车辆收门票等事件也相继引发了舆论关注。
虽然被曝光后，相关景区都做出了整改，但类似事件均暴露出同一乱象——公共景区无视法律规定，将省道等公共道路异化为“私路”，擅自设卡收费，严重侵蚀公共利益和公民权利。其中的一些问题，也很有必要从法律层面予以澄清。
比如，这些在公共道路上设卡收费的景区，也都是公共景区，这是不是说明，公共景区本身是可以作出此种设卡收费行为的？报道中，云南当地交通部门就声称景区收费“已获审批”。
但从公路法、旅游法和《风景名胜区管理条例》等法律法规看，此类行为本质上都是违法行为，没有任何法律依据；不仅如此，公共景区本身具有公共属性，其经营收益必须在法律框架内实现，其拦路设卡、违规收费的乱象亟待系统治理。
“截道收费”没有任何法律依据
公共道路作为国家财政出资修建、公路部门养护的公共基础设施，公共性是基本属性，除了依法可由特定主体进行收费的道路之外，公共道路应该免费通行，而不能成为任何主体经营谋利的工具。
对在公共道路上设卡、收费、拦截车辆的行为，公路法等法律法规都作出了绝对禁止或严格限制的规定。因此，相关新闻事件中，公共景区及地方部门所谓“审批合规”“规划纳入”等辩解，均不能成为其突破法律红线的理由。
公路法里的“公路”涵盖了国道、省道、县道、乡道。涉事的S307省道泸沽湖段、S462省道稻城亚丁段均属法定公路范畴，任何主体无权擅自设卡拦截、强制收费。
同时，公路法严格限定了收费公路范围：仅县级以上政府交通部门贷款或集资修建、国内外经济组织投资建成或受让收费权的公路，经省级以上政府审批后，方可依法收取车辆通行费。
而此次涉事省道均为财政全额出资养护的普通省道，既非贷款或集资建设，也未履行省级政府收费审批程序，完全不符合公路收费的法定条件。相关景区以“省道是景区一部分”“纳入景区规划”为由设卡收费，公然漠视了公路法的禁止性规定。
国务院《关于禁止在公路上乱设站卡乱罚款乱收费的通知》明确，仅公安、交通、林业部门可依法在公路设检查站，其他任何单位、个人不得设卡、拦截车辆收费。景区管理机构越权执法，直接侵犯了公民通行权与财产权，也侵害了公共利益。
事实上，《风景名胜区管理条例》也对公共景区收费作了边界限定。
该条例明确，风景名胜区依托自然与文化公共资源设立，核心功能是保护生态与文化遗产、提供公共游览服务，而非垄断公共资源牟利。条例允许公共景区依法收取门票、管理内部交通，但严禁将公共道路纳入景区管控范围、强制过往车辆付费。
相关景区辩称“省道纳入风景名胜区总体规划”，但纳入规划不等于改变省道的公共通行属性，更不能擅自设卡收费。泸沽湖景区负责人称“省道是泸沽湖景区的一部分”，完全混淆了“规划范围”与“收费权限”。
而所谓的“上级审批”即使存在也系越权审批，不能成为“截道收费”的依据。
云南宁蒗县交通局称泸沽湖景区设卡收费“有上级审批文件”，却拒绝出示具体批文。多地类似事件中，地方部门均以“历史审批”“内部文件”搪塞。但这些理由都是站不住脚的，也没有证据证明这些所谓的审批主体具有相应权限。
省道设卡收费的唯一合法审批主体是省级人民政府，市县人民政府、交通局、景区管理处均无审批权限，而现有证据并不能证明这些事件中的收费经过了省级人民政府的审批。
因此，所谓“内部审批”“历史文件”即使存在，也不得违反上位法的规定。公路法作为全国人大常委会制定的法律，效力高于地方政府规章或部门文件，任何与公路法禁止性规定冲突的“审批”，均属违法行政行为。
根源在于利益驱动监管失灵
公共景区擅自“截道收费”乱象，是利益驱动和监管失灵等因素交织的结果，本质上是公共资源被异化为地方和景区相关主体的“摇钱树”。
公共景区依托自然山水、文化遗产等公共资源而设立，本应坚持公益优先原则，服务于公众需要。但实际上，在公共景区经营泛市场化和创收压力增大的大背景下，部分公共景区出现本末倒置、逐利至上的趋向。
稻城亚丁、泸沽湖等公共景区地理位置偏远，省道往往是进出景区的唯一通道，而省道又无法绕开已设定的景区。在此情形下，景区以“生态保护”等理由在公共道路上设卡收费，可将过往车辆强制转化为“游客”，大幅提升门票及观光车收入。
在限制游客自由选择的同时，景区也通过垄断省道等公共道路的通行权，将自身运营成本、配套设施建设费用，转嫁给所有经过关卡的人员，包括并非游客的纯过往车辆。
一些地方政府及相关部门的默许、纵容甚至参与，是“截道收费”乱象长期存在的关键，其根本原因则在于景区与地方政府的利益捆绑。
在一些地方，景区税收、门票分成是地方财政重要来源，地方政府因此对景区违规行为“睁一只眼闭一只眼”，甚至成为实际上的主导者。在此利益驱动下，部分地方将景区营收、游客数量作为考核的重要指标，却忽视了公共利益和法律底线。
监管部门之间的权责不清，也使得一些部门即使有心监管，也无力做到。例如，省道归公路部门管，但景区归文旅部门管，设卡收费涉及交通、文旅、财政、市场监管等多部门，出现问题时便相互推诿，形成了“监管真空”。
一些景区敢于明目张胆违法，还源于违法行为即使被发现甚至被处罚，其违法成本也远低于违法收益。
例如，公路法规定，擅自在公路上设卡、收费的，由交通主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以处违法所得三倍以下的罚款，没有违法所得的，可以处二万元以下的罚款。相较于高额的违法收益，此种处罚可谓是微不足道。
另外，即使觉得有问题，游客却无法有效维权。有关信息严重不透明，景区收费依据、收支明细不公开，地方部门所谓的“内部审批”文件不公示，普通游客缺少维权的知识与信息，更难以获取证据。
游客及被强制收费的路过者多为外地人员，若维权需耗费大量时间、精力，成本收益比严重不均衡，就会导致多数人选择“花钱消灾”。个别“较真”者虽获放行，但个别的维权成功无法撼动违法设卡收费者，更难以推动问题的根本解决。
景区与公共道路边界要划清
公共景区发展需兼顾公共利益、生态保护、合理收益；公共道路的根本目的在于公共通行，人们在公路上通行的权利不可侵犯。两者本应各行其道，并行不悖。二者出现交叉和重叠，就有必要明确边界，达成平衡。
从根本上说，公共景区收费必须严格依法依规进行，区分游客与路人，实行自愿消费，通过合法合规途径获取收益。
景区收费的区域应是依法可以收费的专属区域，且严禁占用公共道路。如此，就要求严格按照风景名胜区规划，在省道等公共道路之外的区域设置门票关卡，任何景区关卡都不得占用、阻断公共道路，以保障公共道路的免费和畅通。
即使在特定情形之下，公共道路在景区范围之内，景区也仅能对进入景区游览的游客收取门票，而不得阻拦路人通行，也无权要求路人付费或办理任何手续。如果景区不具备区分旅客与路人的技术与能力，则不得进行强制收费。
稻城亚丁、泸沽湖等依托自然公共资源建设的景区，收费标准需严格遵循旅游法规定，不得擅自提高或变相涨价。尤其不得为牟取暴利，通过诸如于远距离外设置门票关卡等手段，强制收取景区交通费等配套服务费用。否则，涉嫌强制交易。
现实里，确有一些地方将公共道路划设于风景名胜区等公共景区的范围之内，且未进行区分管理。对此，相关地方政府应采取措施，通过交通规划优化和管理机制创新等手段，从根源上解决公共道路与公共景区交叉重叠所带来的矛盾。
一是，区分公共道路与景区专门道路。对确需穿越景区的公共道路，由政府财政出资，将公共道路与景区道路进行区隔，分离过境车流与景区客流，既保障公共道路畅通，也便于景区管理。
二是，规范接驳服务。在省道等公共道路与景区交界之处设置换乘点，游客自愿选择乘坐景区收费接驳车或步行进入景区，过境车辆则可直接免费通行。
需要特别强调的是，对于单纯的过境车辆，应无条件免费通行，景区不得以任何理由阻拦、拖延或“先收后退”“限时通过”“扫码通行”。部分游客以途经为名停留观看，只要其仅行经公共道路，景区也不得进行收费。
依法重塑公共景区公益属性
公共景区“截道收费”乱象，根源在于法律意识淡薄、利益捆绑紧密和监管机制失效。对此违法行为，应依法进行严厉打击，并采取有效手段，彻底根治。
首先，任何违法行为都应予以制裁，景区“截道收费”，性质之严重、影响之恶劣、对公共利益损害之巨大，更应得以全面治理。必要时，可由文旅部门、交通部门、市场监管部门联合牵头，在全国范围内进行集中、专项治理，及时叫停、整改。
对由此而获取了违法收益的，可退还的予以退还游客，无法退还的罚没上缴国库；对有此类违法行为的景区处以相应罚款等处罚；对相关责任人员严厉追究责任，予以相应的行政处罚或政务处分。
其次，进一步完善相关的法律法规，明确景区收费与公共道路通行的边界。客观而言，当前法律法规对此是有相应规定的，但鉴于现实中景区“截道收费”乱象，仍有必要细化法律条款。
如对公路法、旅游法和《风景名胜区管理条例》等法律法规的相关条款进行修改，进一步明确公共景区不得占用公共道路进行设卡收费，并明确和细化处罚条款，大幅提高违法成本，使违法者不敢违法、不能违法。
同时也要健全有效的监管机制。比如，严格实行收费审批公示制，未经省级价格主管部门审批并公示的不得收费。对违规景区，可建立“黑名单”制度，甚至剥夺其收费权。对曝光违法行为和依法维权的游客或其他公民，应予以政策鼓励和支持。
此外，应在公众的参与下重塑公共景区的公共属性，从根本上遏制公共景区收费创收的冲动。通过专门宣传教育等途径，让公共景区的管理者、经营者和游客都认识到，门票和服务费用可以收取，但公共景区的公共属性不能丢，更不能成为少数机构或个别地方谋取私利的工具。
也唯有依法重塑公共景区的公益属性，才能根治“截道收费”乱象，让景区运营、旅游产业在法治轨道上健康可持续发展，并真正达成公共利益、生态保护、合理收益等方面的有机统一。
撰稿 / 蔡乐渭（法律学者）
编辑 / 迟道华
校对 / 刘军
值班编辑 / 刘春苗
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